表面看來，國家安全與個人權利與自由，似乎是一種對抗性的價值觀，只能厚此薄彼或非此即彼。但從立法或實然政治層面觀察，兩者可以表現為一種統一與非對抗的關係：個人權利與自由的完全行使，需要國家安全提供穩定的政治社會環境；國家安全的實現，亦需要個人權利與自由適度讓步。因此，需要在國家安全和個人權利與自由之間，達至一種動態平衡狀態。
國安是實現個人權利自由的前提
國家安全，即「國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處於沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力」（《條例》第4條）。在基本法第23條尚未完成本地立法之前，香港特區的國家安全一直存在制度性的漏洞，這是客觀事實。也正因如此，香港才成為區內極端本土勢力、分裂勢力及境外海外敵對勢力囂張發力的地方，給國家特別是特區安全和社會秩序穩定，帶來極大的威脅。在2019至2020年「反修例運動」期間，香港的政權機關遭激烈衝擊（如立法會被打砸），經濟發展也一度幾近停頓，市民的生命財產安全遭受巨大威脅。
誠如以賽亞．伯林（Isaiah Berlin）所言：「如果不先提供人們運用自由的必要環境，自由又是什麼價值？」國家安全和社會穩定，是香港經濟平穩發展和個人權利與自由實現的基本前提。任何社會的良好發展和個人權利與自由的正常行使，都需要以社會秩序穩定為基礎。沒有穩定和諧的社會秩序，個人的權利便無從談起。國家安全是個人權利與自由的制度根基，缺少國家安全制度，個人權利與自由便從根本上得不到保障。
《條例》與此前實施的全國性法律《港區國安法》，堵住了特區在國家安全的制度漏洞與法律缺口。《條例》開宗明義「本條例旨在完善中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全的法律」，並將「維護國家安全、主權、發展利益」作為最高原則，有效抵禦內外安全威脅——叛國、叛亂、煽惑叛亂等罪名主要是防範和控制內部威脅；而非法披露國家秘密、間諜活動和境外干預等罪名，則為了抵禦外部風險。
倘以國安名義行嚴刑峻法
將擠壓個人權利自由空間
可以說，國家安全制度的確立，既為個人權利與自由的正常行使保留了充足空間，也為個人權利與自由的充分實現提供了安全穩定的環境。
然而，物極必反。如果極端化地以國家安全名義推行嚴刑峻法、建立各種面向民眾的管控制度與機制，那將極大地擠壓個人的權利與自由空間，乃至最終部分或全部地剝奪個人的權利與自由。這意味着「利維坦」（Leviathan）降臨。
國安是限制權利自由的正當理由
有人擔心，《條例》會影響個人言論自由、集會自由等正常行使。香港是法治社會，普通法精神保障公民正常行使權利和自由。《條例》以尊重和保障人權作為基本原則，「尊重」意味着對消極權利與自由的行使給予充足空間，國家和政府盡量不去干預；「保障」意味着國家和政府提供和說明充分實現積極的權利與自由。對絕大多數香港市民而言，《條例》的頒行不會影響他們的權利與自由的正常行使，反而在國家安全制度的保障下，可以更充分行使權利與自由。
但需明確的是——任何權利和自由都不是絕對權利（absolute right）。權利與自由的行使，必須發生在合理範圍內，以不危害國家安全為根本前提，不得以權利與自由之名，行危害國家安全之實。當個人權利與自由的行使侵犯他人權利與自由，或者危害到國家安全和公共利益，那麼這種權利與自由必然會受限制。英國哲學家約翰．穆勒（John Mill）認為，個人權利自由如果侵害他人利益和危害社會安全，其應當受到懲罰。
質言之，國家安全和公共利益是限制公民權利與自由的正當理由。這種正當性，在諸多人權條約中已有明確規定，例如《世界人權宣言》明確將公共秩序作為正當限制理由；《公民權利和政治權利國際公約》也規定了可以基於國家安全、公共安全或公共秩序，而限制個人權利自由；《關於國家安全、言論自由和使用資訊的約翰內斯堡原則》當中「合法的國家安全利益」一條提出：「一種以國家安全為理由所實行的限制是不合法的，除非其真正的目的和可以證實的效果，是為了保護國家的生存或領土完整免遭武力或武力威脅的侵害，或者保護其對武力或武力威脅反應的能力，無論這些武力或武力威脅來自外部，如軍事威脅，還是來自內部，如煽動以暴力推翻政府。」
總而言之，《條例》基於國家安全對個人權利與自由作適度限制，有其合理性、合法性和正當性，是一種通用做法。
限制個人權利自由
必須在合理限度內
無論基於國家安全、社會秩序還是他人權利自由，對個人權利與自由的限制，必須保持在合理限度內。這是國家安全與個人權利與自由實現平衡的關鍵。
《條例》中多處都規定了限制公權力恣意的內容，這是法治國家和法治社會的必然要求。一是第2（c）條確立了法治原則：（i）規定了「法無明文規定不為罪」的罪刑法定原則；（ii）規定了未經審判不得假定有罪的無罪推定原則，以充分保障香港市民的合法權利。
二是指明免責抗辯，在非法獲取、管有、披露國家秘密罪中，將為維護公共秩序和公共安全等公共利益的指明披露，作為免責辯護理由，在公眾知情權與保護國家秘密之間實現利益平衡。
三是充分保障犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人的辯護權及其他程序權利。《條例》第76至78條明確，警務人員延長羈留期必須先向法院申請並由法院決定；第79條對在羈留期間諮詢個別律師的限制，也必須取得法院手令，通過權力的制衡確保執行機制合法公正。
四是比例原則（proportionality）在司法實踐中的適用。於「吳恭劭案」和「梁國雄案」等諸多司法判決中，終審法院通過比例原則，審查限制個人權利與自由的法律是否符合目的正當性、手段適當性、手段必要性和利益均衡性，採取基本權利寬鬆解釋方法，盡量做出有利於保障個人權利自由的解釋，以最大程度實現個人權利自由。
在一國兩制原則下，《條例》的起草，充分體現了維護國家安全與保障權利和自由之間達至平衡的努力。筆者期望在實踐中，國家安全與個人權利和自由臻於動態平衡。
作者朱國斌是香港城市大學法律學院教授，馮柏林是吉林大學法學院博士研究生、香港城市大學法律學院前研究助理
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[朱國斌、馮柏林]
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